Απόφαση του Γερμανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου: η ΕΚΤ στο μικροσκόπιο
ΒΑΚΑΛΟΠΟΥΛΟΥ ΚΑΛΛΙΟΠΗΤρίτη, 5 Μαΐου, 2020. Οι πορφυρο-ενδεδυμένοι δικαστές της Καρλσρούης εξάγουν μία απόφαση, ο καθένας από το σπίτι του, χωρίς όμως αυτό να σημαίνει ότι δεν επηρεάζει μαζικά την κοινωνία της Ευρώπης.
Το περιεχόμενο της απόφασης του Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας αφορά την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) και το Πρόγραμμα Αγοράς Τίτλων Δημοσίου Τομέα, γνωστό ως Public Sector Purchase Programme (PSPP), ή με οικονομικούς όρους Quantitative Easing (QE). Σύμφωνα με αυτή, οι ανώτεροι δικαστές της χώρας αμφισβητούν τη συνταγματικότητα (ως προς το γερμανικό Σύνταγμα) της παρέμβασης της ΕΚΤ στη δευτερογενή αγορά ομολόγων, κατά την περίοδο της ευρω-κρίσης την περίοδο 2015-2018. Ειδικότερα, το Δικαστήριο μέμφεται τη γερμανική κυβέρνηση ότι παραβίασε το γερμανικό Σύνταγμα, μη ελέγχοντας επαρκώς αν η ΕΚΤ εφάρμοζε την «αρχή της αναλογικότητας» με την έναρξη του εν λόγω προγράμματος στήριξης. Με τον όρο αυτό, οι δικαστές καταδεικνύουν την έλλειψη επιτυχημένης πρόβλεψης των αρνητικών συνεπειών ενός τέτοιου προγράμματος, οι οποίες αποτελούν ισχυρό αντίβαρο στο σκοπό του προγράμματος, ο οποίος ήταν η αναζωογόνηση των ευρωπαϊκών οικονομιών. Σημειώνεται πως με το πόρισμα αυτό αμφισβητείται, επίσης, η ισχύς της απόφασης του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) του 2018, με την οποία νομιμοποιούταν η δράση της ΕΚΤ, καθώς το Γερμανικό Συνταγματικό θεώρησε ultra vires (εκτός αρμοδιότητας) την εξουσία του ΔΕΕ στη συγκεκριμένη κρίση του.
Στο πλαίσιο αυτό, οι γερμανοί δικαστές κρίνουν ότι η ΕΚΤ ξεπέρασε με τη δράση της τα όρια της νομισματικής πολιτικής και ζητούν από εκείνη να αιτιολογήσει επαρκώς, εντός τριμήνου, τις ενέργειές της ως προς την αναλογικότητα και την αναγκαιότητά τους. Ειδάλλως, η Bundesbank θα αναγκαστεί να σταματήσει τις αγορές ομολόγων. Σημειώνεται ότι αυτή τη στιγμή, η εθνική τράπεζα της Γερμανίας ελέγχει το 26% της ΕΚΤ, ενώ αν αποσυρθεί θα πουλήσει ομόλογα ύψους 533,9 δις ευρώ.
Παίρνοντας τα πράγματα από την αρχή, το 2015, η ΕΚΤ εγκαινίασε ένα αντισυμβατικό μέτρο νομισματικής πολιτικής (unconventional open market policy) για να παρέχει ρευστότητα και σταθερότητα των τιμών στην αγορά. Αυτό περιελάμβανε την αγορά ομολόγων κρατών-μελών της Ευρωζώνης από την ΕΚΤ, η οποία υπολογίζεται στα 2 τρισ. ευρώ μέχρι σήμερα. Η ΕΚΤ αποτελεί μια ανεξάρτητη ευρωπαϊκή αρχή, η οποία αναφέρεται μόνο στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και υπάγεται στο δικαστικό έλεγχο του Γενικού Δικαστηρίου της ΕΕ (άρ. 340 εδ. γ’ και 268 ΣΛΕΕ). Ο τρόπος οργάνωσης και ιεράρχησής της την καθιστά ευέλικτη και αποτελεσματική ως προς τη διαχείριση των επιπέδων (απο)πληθωρισμού, αλλά και τη διαμόρφωση μιας ενιαίας και κατά το δυνατόν λιγότερο επικίνδυνης πολιτικής εκ μέρους των κρατών-μελών. Στη πρόσφατη μεγάλη ύφεση, ο φόβος για μακρύ αποπληθωρισμό οδήγησε στην υιοθέτηση αυτού του ριζοσπαστικού μέτρου, παρόλες τις αμφιβολίες που μπορεί να ενέχει αναφορικά με τον ηθικό κίνδυνο να μην συμμορφωθούν αναλόγως οι εθνικές τράπεζες και να κινδυνεύσει το χρηματοπιστωτικό σύστημα. Πλέον, ο στόχος από την ΕΚΤ για τον πληθωρισμό στην Ευρωζώνη τίθεται πλησίον αλλά κάτω από 2%, με τις οικονομίες να έχουν παραμείνει γύρω από το 1% (κάτι που θα συνεχίσει να ισχύει για πολύ καιρό ακόμα). Συγχρόνως, η Ευρώπη υιοθέτησε -με λιγότερους ενδοιασμούς από ό,τι ο υπόλοιπος κόσμος- τα αρνητικά επιτόκια, τα οποία ωστόσο σε πραγματικούς αριθμούς (ονομαστικά επιτόκια μείον πληθωρισμός) δεν ζημιώνουν τους καταθέτες.
Από τη νομική σκοπιά και τις αρχές του ενωσιακού δικαίου, η απόφαση του Ανώτερου Γερμανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου μπορεί να περάσει ακόμα και αδιάφορη από τα ευρωπαϊκά όργανα. Τόσο στην ευρωπαϊκή νομολογία, όσο και στις Συνθήκες διαφαίνεται η θεμελιώδης αρχή της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου έναντι των εκάστοτε εθνικών δικαίων. Και τούτο διότι με τον τρόπο αυτό διασφαλίζεται η ενότητα και η ισότητα μεταξύ των κρατών-μελών. Σε αντίθετη περίπτωση, εάν κάθε εθνικό δικαστήριο μπορούσε να αμφισβητεί ή να ακυρώνει τις ευρωπαϊκές πηγές δικαίου, τότε η Ευρώπη δεν θα ήταν παρά μία μεγάλη αίθουσα διαλέξεων. Φυσικά, η αρχή αυτή συνοδεύεται από τα αντίστοιχα αντίβαρα. Κάθε ευρωπαϊκή δράση, απόφαση ή θεσμός οφείλει να σέβεται τις θεμελιώδεις αρχές που ορίζονται στις ιδρυτικές Συνθήκες, οι οποίες επιγραμματικά περιγράφονται στις εξής συνεκδοχές: ανθρώπινα δικαιώματα, δοτή αρμοδιότητα, εθνική κυριαρχία.
Εν προκειμένω, το γερμανικό Δικαστήριο αρνήθηκε να συμμορφωθεί με την απόφαση του ΔΕΕ του 2018 και αποφάσισε να δεσμευτεί από τα δικά του συμπεράσματα επί των ενεργειών της ΕΚΤ. Προχώρησε αυτοβούλως σε ουσιαστική-τελεολογική ερμηνεία του ενωσιακού δικαίου, κάτι για το οποίο δεν έχει αρμοδιότητα, καθώς θεωρείται εφαρμοστής του ενωσιακού δικαίου. Έκρινε, λοιπόν, αναρμόδιο το ΔΕΕ και πλημμελή τον έλεγχο των συνεπειών του QE από την ΕΚΤ. Για το λόγο αυτό έστειλε το αυστηρό τελεσίγραφο στην Ευρώπη, για την προστασία του γερμανικού Συντάγματος. Παρόλα αυτά, η απόφασή αυτή δεν μπορεί να σταθεί με ευρωπαϊκούς όρους, αλλά η ύπαρξή της κλυδωνίζει την πορεία της ευρωπαϊκής ενοποίησης.
Εφόσον δεν συντρέχει λόγος νομικής ανησυχίας, γιατί η Ευρώπη φαίνεται να έχει μουδιάσει ή μάλλον να ανακινείται με τρόπους που σπάνια χρησιμοποιεί; Στην ευρωπαϊκή συνταγματική ιστορία είναι γνωστή η αυστηρότητα και η νομοτυπία των γερμανικών Δικαστηρίων και στον τρόπο με τον οποίο αντιλαμβάνονται τα όρια του ενωσιακού δικαίου. Αναλυτικότερα, συχνά γίνεται λόγος για τον πυρήνα της συνταγματικής ταυτότητας των κρατών μελών. Οι Γερμανοί δικαστές βρίσκουν μια αισθητή διευκρινιστική γραμμή μεταξύ ενωσιακού και εθνικού δικαίου, το οποίο μάλιστα μεταφράζεται στη συνταγματική κυριαρχία, στα δικαιώματα των πολιτών, αλλά και στη δυνατότητα του κράτους μέλους να ελέγχει την άσκηση των αρμοδιοτήτων της ΕΕ καθώς αυτές εκπορεύονται και εμπνέονται από τα κράτη μέλη [βλ. υπόθεση Maastricht, BVerfGE 89, 155 (1993) και υπόθεση Lisbon, BVerfGE 123, 267 (2009)]. Σε ευρύτερο επίπεδο, πολλές φορές τα κράτη βρίσκονται σε εσωτερική διαμάχη για το κατά πόσο η εθνική κυριαρχία τους εξακολουθεί να υφίσταται, έχει εκλείψει ή έχει μεταλλαχθεί σε ένα ενωσιακό υβρίδιο. Και ενώ η ΕΕ δρα μονάχα στα όρια που της έχουν δοθεί για την άσκηση και προάσπιση των ευρωπαϊκών στόχων, το ερώτημα αυτό παραμένει στους Ευρωπαίους.
Θα μπορούσε κάποιος να πει πως η Ένωση έχει κάνει πολλά και σημαντικά βήματα προς την ενοποίηση. Ωστόσο η πρόσφατη δεκαετία κατέδειξε τα δομικά προβλήματα της ΕΕ και κυρίως την έλλειψη δυνατής ευρωπαϊκής συνείδησης. Σε μια Ευρώπη με ισχυρό νόμισμα που, παρ’ όλα αυτά, εξέρχεται από έναν δημοσιονομικό εφιάλτη και που ήδη βιώνει την πρώτη ιστορική αποχώρηση μέλους της (Brexit), η κατάσταση συνεχίζει να εντείνεται. Μία οργισμένη Ιταλία, μία όχι τόσο δημοκρατική Ουγγαρία και Πολωνία, μία ισχυρή Γερμανία με σημαντικό ρόλο στη λήψη αποφάσεων, και πολλοί λοιποί οργανοπαίκτες αμφιβόλου αφοσίωσης και δυναμικής. Σε ένα τέτοιο ασταθές περιβάλλον, πώς είναι δυνατόν να πιστεύουμε ότι η ευρωπαϊκή ενοποίηση (ή καλύτερα το ιδεώδες της) είναι ικανή να τιθασεύσει κάθε απόπειρα διατάραξης;
Οι γερμανοί Δικαστές μπορεί να μην ακολούθησαν ως όφειλαν την ευρωπαϊκή γραμμή, όμως αυτό που έχει μεγαλύτερη σημασία είναι ο λόγος που επέλεξαν την ανορθόδοξη αυτή απόφαση και τα όσα αυτή φέρνει στην επιφάνεια. Ίσως να ήταν μια απόπειρα επίδειξης δύναμης στην Ευρωζώνη, ή πιο συγκεκριμένα μια δυνατή απειλή απέναντι στην εφαρμογή των λεγόμενων κορωνομολόγων. Οι 100 σελίδες της απόφασης είναι ελάχιστες μπροστά στο δίλημμα που επίμονα επανεμφανίζεται: ποια ένωση μπορεί να έχει νομισματική και όχι δημοσιονομική πολιτική, κοινοβούλιο αλλά όχι κυβέρνηση, Ευρωπαίους πολίτες αλλά όχι ευρωπαϊκό λαό; Πόσο μάλλον, ποια ένωση μπορεί να επιζητά εμπιστοσύνη και αφοσίωση όταν εύκολα διευρύνει τις αρμοδιότητές της και δεν εμπνέει την ισότητα μέσα στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, αλλά περισσότερο την ισχυρογνωμοσύνη;
Ήδη η επικεφαλής της ΕΚΤ, Κριστίν Λαγκάρντ, επιμένει με τους ευρωπαίους συναδέλφους της στην αγορά ομολόγων χωρίς να απαντά ευθέως στη Γερμανία, η οποία από την άλλη επιζητεί «διπλωματική λύση» με την απλή αιτιολογία (λογοδοσία) της ΕΚΤ. Φυσικά σε αυτό το bras de fer, πρώτη παράπλευρη απώλεια είναι η οικονομία. Η δυσοίωνη πρόβλεψη για ισχυρή ύφεση (άνω του 12%), προτού επανέλθει η ανάκαμψη στην Ευρωζώνη, μπορεί να οδηγήσει στην επέκταση του προγράμματος στήριξης. Σε αυτό η ΕΚΤ τονίζει την υποστήριξή της συνεχίζοντας τις αγορές με μηνιαίο ρυθμό 20 δις ευρώ συν τις επιπρόσθετες αγορές 120 δις μέχρι το τέλος του έτους. Αντίθετα, οι αγορές ομολόγων παρουσιάζονται νευρικές, με τις ιταλικές να σημειώνουν σημαντική πτώση.
Επί των πολλών ερωτημάτων που δέχθηκε με αφορμή τη γερμανική απόφαση, το ΔΕΕ εξέδωσε Ανακοινωθέν Τύπου. Σε αυτό ξεκαθαρίζει ότι ουδέποτε προβαίνει σε σχολιασμό της απόφασης οποιουδήποτε εθνικού δικαστηρίου. Πιο αναλυτικά, υπενθύμισε την πάγια ενωσιακή νομολογία με την οποία το εθνικό δικαστήριο οφείλει να συμμορφώνεται με τις προδικαστικές αποφάσεις του Δικαστηρίου και αυτό διότι, έτσι εξασφαλίζεται η ομοιόμορφη εφαρμογή του δικαίου της ΕΕ και η ισότητα μεταξύ των κρατών-μελών. “Τυχόν αποκλίσεις […] θα μπορούσαν να θέσουν σε κίνδυνο την ενότητα της έννομης τάξης της Ένωσης και να θίξουν τη θεμελιώδη αρχή της ασφάλειας του δικαίου”. Σε παρόμοιο ύφος κυμαίνεται και η δημόσια δήλωση της Προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Ursula von der Leyen. Με αυτή, επισημαίνει την καθολικά σεβαστή υπεροχή των ενωσιακού δικαίου έναντι των εθνικών, ενώ πιο συγκεκριμένα τονίζει ότι η άσκηση νομισματικής πολιτικής εμπίπτει στις αποκλειστικές αρμοδιότητες της ΕΕ και ότι, σε κάθε περίπτωση, η Επιτροπή είναι υπεύθυνη για την εύρυθμη και νόμιμη λειτουργία του Ευρωσυστήματος και της Ένωσης. Με ένα μάλλον αυστηρό τόνο, τέλος, αναφέρει ότι η Επιτροπή θα συνεχίζει να εξετάζει την εκδοθείσα απόφαση και αν χρειαστεί θα κινήσει τη διαδικασία επί παραβάσει σε βάρος της Γερμανίας.
Κλείνοντας, μπορεί η Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να ξεκαθάρισε με απόλυτο τρόπο τις αμφιβολίες επί της απόφασης του Γερμανικού Δικαστηρίου, εντούτοις το ρήγμα στις ευρωπαϊκές σχέσεις είναι πλέον ορατό. Με την ακροδεξιά Ουγγαρία να χαιρετίζει την απόφαση της Γερμανίας και τα δεδομένα να παραμένουν ακόμα ανοιχτά σχετικά με τις προθέσεις της Bundesbank, το μέλλον για την Ευρωζώνη παραμένει θολό. Είναι πιθανό πως, προ κορωνοϊού, το φως στο τούνελ της δημοσιονομικής κρίσης φαινόταν. Την παρούσα στιγμή, ωστόσο, κανείς δεν μπορεί να εγγυηθεί πως η Ευρώπη έχει την εσωτερική δύναμη να συσπειρωθεί και να αντιμετωπίσει τον επικείμενο κίνδυνο. Μία διαφορετική ανάγνωση του ζητήματος παρουσιάζει τη δυνατότητα να ακολουθηθούν στο μέλλον διαφανέστερες πρακτικές από την ΕΚΤ προς αποφυγή περαιτέρω αμφισβητήσεων, αλλά και μια ισχυρή παρακίνηση των κρατών-μελών στην εξασφάλιση μια πλήρους ενωμένης Ευρώπης. Σε τελική ανάλυση, όμως, μπορεί οι φιλόδοξες ευρωπαϊκές διακηρύξεις να φαντάζουν ως η ραχοκοκαλιά της ευρωπαϊκής δράσης, ωστόσο τίποτα δεν κινείται αν δεν ανήκει στα (κοινά) συμφέροντα των κρατών-μελών.
*H SAFIA (Student Association For International Affairs) δεν υιοθετεί ως Οργανισμός πολιτικές θέσεις. Οι απόψεις που δημοσιεύονται στο The SAFIA Blog αποδίδονται αποκλειστικά στους συγγραφείς και δεν αντιπροσωπεύουν απαραίτητα τις απόψεις του Σωματείου, του Διοικητικού Συμβουλίου ή των κατά περίπτωση και καθ’ οιονδήποτε τρόπο συνεργαζόμενων φορέων.